赵谦 陈祥:领导小组功能适当化:高标准农田建设机构建制条款的规范要义

选择字号:   本文共阅读 64 次 更新时间:2019-05-12 23:39:09

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赵谦   陈祥  

   摘要:  研究目的:厘清高标准农田建设机构建制条款的规范要义,旨在透过所涉领导小组虚置化下的主导部门冲突与职能部门职权配备部门化下的职权交叉而明晰该类条款的字面意义、隐含意义,进而在明确政府主导高标准农田建设的前提下,探究功能适当原则下科学设置相关职能部门以实现效能优化的规范命题。研究方法:文献分析法。研究结果:应完成相应职能部门所涉高标准农田建设职责权限的清单式规范设定,列明围绕建设项目运营全过程的各部门具体协同内容事项,以确立领导小组实体化下的功能主义职权配备之规范进路。研究结论:该进路堪为基于行政任务之行政组织法重构范式下,地方政府议事协调机构更为便宜、可行的规范化、长效化改制方向。

   关键词:  土地www.edf678.com;高标准农田建设;领导小组;机构建制;评论

  

   1 引言

  

   高标准农田建设是指根据相关土地利用[1]、整治[2]规划,对“农村土地整治重点区域及重大工程建设区域、基本农田保护区、基本农田整备区”[3]等特定区域耕地展开标准化的田间工程建设,以实现“高标准建设、管理、利用”[4]的一类地域化、特色化土地整治活动。高标准农田建设机构建制条款即指在相关农业、土地部门法体系中,于“跨部门协同治理”[5]理念指引下,就所涉政府职能部门协作建设高标准农田的机构设置与职权配备事项予以规制的相关法律规范。该类条款在明确政府主导高标准农田建设的前提下,指向“功能适当原则”[6]下科学设置相关职能部门以实现效能优化的“规范命题”[7]。其既是“健全土地节约集约使用”[①]、“完善国土空间开发保护”[②]、“基本农田系统保护”[③]的“管制和保护”[④]主体规范保障,也是“推进机构职能优化协同高效”[⑤]从而“建设符合中国国情的以土地为基础的自然资源管理体制”[8]的必要践行路径。

   近年来在该类条款的规范指引下,我国高标准农田建设活动围绕“8亿亩-10亿亩”[9]的目标任务在全国范围内被大规模推进。但也出现了建设项目选址偏差[10]、专项资金挪用[11]以及任务完成量偏低[12]等问题,对该类活动的预期绩效形成了一定掣肘。基于此,围绕高标准农田建设问题,学界一方面从质量建设标准[13]、建设区划定方法[14]、建设内容与技术[15]、建设潜力测算[16]、资金整合[17]、水利基础设施[18]、社会效益评价[19]、建成监测管护[20]等技术规程角度展开了较为全面的研究,另一方面也从建设现状[21]、划定及建设模式[22]、地方规范体系[23]、相关农田水利建设立法[24]等制度建构层面展开了一定的对策建议研究。然而将该类活动置于行政组织法规制体系中,专门就建设推进主体事项从部门行政法视角展开“体系思维”[25]下“互动秩序”[26]之规范分析则罕有涉及。

   事实上,我国高标准农田建设机构建制条款主要散见于相关低位阶规范性文件[27]中,所涉法律规范分别就政府职能部门协作建设高标准农田的机构设置与职权配备事项予以了原则性、专门性规定,但在具体机构设置表征之部门协同形式、相应职责权限配备表征之部门协同内容设定方面则存在一定的虚置化与部门化问题。对该类条款展开规范分析,既是在主导建设效能优化导向下,实现该类条款所涉政府“回应性规制、精巧规制、元规制”[28]的必要进路;也是从该具体领域机构建制命题表征之“微观部门行政法”[29]层面检视、回馈所涉行政组织法理论,以推进政府相关职能部门科学设置的应有之义。则有必要系统厘清该类条款的“字面意义与隐含意义”[7],进而尝试解析旨在“提高法律机构的能力”[30]之高标准农田建设领导小组功能适当化要义,以探寻契合于该要义所彰显之部门协同规范命题的相应规范进路。

  

   2 机构设置规范:领导小组虚置化下的主导部门冲突

  

   既有的高标准农田协作建设主要依托各级、各类领导小组等议事协调机构来组织实现,所涉机构设置规范则主要围绕高标准农田建设领导小组来具体设定,厘清该类规范的字面意义与隐含意义皆应立足于高标准农田建设领导小组的组织架构而展开。

   2.1高标准农田建设领导小组虚置化

   高标准农田建设领导小组虚置化即在于所涉领导小组有统筹协调之名但无具体协作之实。领导小组作为针对某项特定工作或解决某类特殊问题而设立的一种议事协调机构,往往“由权力层级较高的领导和部门牵头、联合各相关机构组成,承担着政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行的协调与监督等功能”[31]。高标准农田建设领导小组即由所在层级政府领导出任组长,以发展改革、财政、国土资源、农业、水利等相关行政部门负责人为组员[⑥]。甚至湖南省长沙市[32]、江西省樟树市[33]等部分地方,为体现所在层级政府对高标准农田建设事项的重视程度,还专门规定由政府正职领导出任组长、由常务副职领导与其他副职领导一并出任副组长。

   该类规范凸显了高标准农田建设领导小组于各平级相关职能部门之上的超然领导地位,有助于依靠出任组长或副组长的上级领导既有更高层次权威来单向度推进所涉统筹协调事务。但却没有就领导小组运营方式及其统筹协调下各职能部门的具体职责分工、相互协作事项予以清晰规定,而仅仅停留在确立领导小组“独特的组织和权力结构与相关政治主体之间的互动”[34]之务虚设立层面。协作建设高标准农田的具体事务仍是交由相关职能部门依循各自职责事项范围来自行推进,所需部门协同更多地有赖于避免出现前述问题事件前提下的消极自发行为,缺乏必要的职权交叉认定标准以及统筹协调操作规程设定。

   2.2高标准农田建设主导职能部门冲突

   高标准农田建设主导职能部门冲突即在于所涉领导小组办公室挂靠于不同职能部门所导致的实质性主导职能部门冲突。具体而言,在高标准农田建设领导小组办公室的具体挂靠部门即实质性主导职能部门设定上,缺乏相对统一的标准,而存在一定的中央与地方规定不一致、以及较明显的不同地区差异化规定现象。例如,2017年《国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、人民银行、国家标准委关于扎实推进高标准农田建设的意见》在“(十四)加强部门协作”中明确规定以国家发展改革委为牵头职能部门。但不同区域地方政府在领导小组办公室具体挂靠或主导职能部门设定上,却存在较大差异。其中设定为农业行政部门的居多,以江苏[⑦]、四川[⑧]、江西[⑨]等地为代表;也有其他地方分别设定为发展改革行政部门[⑩]、国土资源行政部门[11]、水利行政部门[12],甚至国土资源行政部门与农业行政部门双牵头[13]。

   发展改革行政部门作为指导总体经济体制改革的宏观调控部门,所主导下的高标准农田建设活动当更为凸显其与相关功能性职能部门之间的统筹协调性,具体工作推进及实务操作事项则赋予其他功能性部门于相应框架规划约束下更多的便宜行事空间。水利行政部门作为主管水资源合理开发利用的功能性部门,其主导下的高标准农田建设活动则更多地被赋予了助推所涉农田水利基本建设的技术性要义。国土资源行政部门根据2018年国务院机构改革方案,已经被整合进了自然资源行政部门。自然资源部“三定”方案亦将“负责国土空间综合整治、牵头拟订并实施耕地保护政策”纳入其主要职责范围,分别由下设的“国土空间生态修复司”和“耕地保护监督司”来承担相应工作。其作为统一行使自然资源开发利用和保护监管之责的功能性部门,所主导下的高标准农田建设活动则更多地被赋予了“18亿亩耕地红线”方针指引下,所涉耕地作为一类特殊自然资源的永续合理使用之保护性监管要义。农业行政部门作为主管农业与农村经济发展的功能性部门,农业农村部“三定”方案则将作为“农业资源区划工作”之“耕地及永久基本农田质量保护工作”和作为“农业投资管理”之“农业投资项目资金安排和监督管理”纳入其主要职责范围,并明确由下设的“农田建设管理司”来“承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作”。其主导下的高标准农田建设活动则更多地被赋予了助推所涉产业结构调整及经济发展前提下,所涉耕地作为一类有待更为科学开发之经济资源的项目经营性要义。两类要义的不同取向则在一定程度上诱发了国土资源行政部门与农业行政部门在高标准农田建设及其他相关事项上的职责冲突。

   虽然高标准农田建设活动的地域化、特色化趋向,是不同区域地方政府就所涉实质性主导职能部门予以差异化设定的一类客观原因,但更多地反映出不同区域地方政府就该类活动宗旨、属性的模糊认知。则有必要在行政法规或法律之高位阶规范性法律文件中,就高标准农田建设活动的宗旨、属性事项予以清晰规范化设定,进而为确立所涉领导小组统筹协调下的实质性主导职能部门并厘清相应的职责权限配备指明方向。

  

   3 职权配备规范:职能部门职权配备部门化下的职权交叉

  

   既有高标准农田建设领导小组协调下的各相关职能部门往往基于“形式主义的分权观念”[6]来进行职责权限划分,所涉职权配备规范则主要围绕各部门“三定”方案中的职责事项范围来具体设定,厘清该类规范的字面意义与隐含意义皆应立足于高标准农田建设相关职能部门的职责事项设定而展开。

   3.1高标准农田建设相关职能部门职权配备部门化

   高标准农田建设相关职能部门职权配备部门化即在于既有规范设定大多围绕“部门本位主义”[36]下各类职能部门的主要职责事项范围,就所涉高标准农田建设职责权限进行了一定程度的具体化概括或列举。例如,发展改革行政部门的主要职权事项被分别设定为:“协调、统筹规划、组织第三方评估”[14];“立项、监管、验收”[15];“计划安排、协调资金投入与使用”[16];“综合协调、情况报送”[17];“组织实施、完成投资”[18];“规划统筹协调”[19]。又如,国土资源行政部门的主要职权事项被分别设定为:“督促上图入库、技术指导和服务、完善标准体系”[20];“下达建设任务指标、组织编制实施方案、上图入库管理”[21];“筹措资金、协调项目建设与实施”[22];“编制实施方案、检查考核、资金监督管理和绩效评价、项目绩效评价自评”[23];“建设任务实施、项目立项报批、规划设计报批和验收”[24];“建设管理、耕地质量监测、高标准农田上图及信息统计”[25];“组织实施、完成投资”[26];“上图入库”[27]。又如,农业行政部门的主要职权事项被分别设定为:“技术指导和服务、完善标准体系”[28];“立项、监管、验收”[29];“技术指导和培训”[30];“编制实施方案、检查考核、资金监督管理和绩效评价、项目绩效评价自评”[31];“立项、规划设计报批和验收”[32];“指导配套项目建设及技术支持”[33];“组织实施、完成投资”[34];“专项资金计划编制、下达和项目实施监督”[35];“技术指导和服务”[36]。再如,财政行政部门的主要职权事项被分别设定为:“资金统筹落实与使用监管”[37];“资金拨付和使用监管”[38];“争取配套资金”[39];“筹措、下达、管理补助资金、补助资金绩效评价、编制实施方案”[40];“立项、规划设计报批和验收”[41];“统筹落实资金”[42];“资金集分配、监督管理”[43]。

在分别设定上述各类职能部门主要职权事项的同时,也有通过“加强指导、协调和监督检查”[44]、“强化沟通协调”[45]或“加强沟通协调”[46]等规定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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