孔德王:议程设置视角下的立法规划

选择字号:   本文共阅读 105 次 更新时间:2019-06-07 16:53:28

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孔德王  

  

   摘要:从议程设置这一新视角来看,立法规划是全国人大和全国人大常委会的立法议程,制定立法规划的过程则是设置立法议程的过程。全国人大常委会通过立法规划,首先筛选出值得认真考虑的立法项目,而后再将入选的立法项目依成熟度进行先后排序,优先考虑成熟度高的法律草案。全国人大和全国人大常委会的立法工作依照立法规划设定的立法议程有计划、有重点地展开。立法规划除了能整合有限的立法资源外,还发挥着构建法律体系手段和有效落实党对人大立法的领导的功能。对我国立法活动而言,立法规划在提升全国人大常委会立法主导作用的同时,也突显出委员长会议在全国人大及其常委会立法工作中所扮演的关键角色。

   关键词:立法规划;议程设置;立法议程;立法过程;委员长会议

   孔德王,四川大学www.edf678.com院宪法与行政法专业2016级博士研究生

  

   2015年修正后的《立法法》(以下简称“新《立法法》”,修正前的立法法则简称“旧《立法法》”)第52条第1款规定:“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。”这一条款将立法规划从立法惯例“固定”为正式的立法制度。[1]实际上,自七届全国人大常委会于1991年首次出台立法规划以来,随后的历届全国人大常委会在履职伊始都会运用立法规划安排五年任期内的立法工作。[2]

  

   历任全国人大常委会委员长(以下简称“委员长”)一再强调落实立法规划的重要性。例如,八届全国人大常委会立法规划公布后,时任委员长的乔石同志指出,要“加强领导,狠抓落实,保证五年立法规划的落实”。[3]再如,曾任委员长的张德江同志强调:“我们一定要从全面推进依法治国、坚持和发展中国特色社会主义的战略高度,充分认识落实立法规划的重要意义……”[4]其实,不仅全国人大常委会不遗余力地推行立法规划,地方人大也通过立法规划的形式开展立法工作。[5]

  

   目前,学界主要是从立法预测或立法准备的角度来认识立法规划的。论者们认为,立法规划是立法机关在预测未来立法趋势和立法需求的基础上所作的部署或准备,旨在增强立法工作的计划性。[6]但现有研究没有解答的问题是:立法规划增强立法工作计划性的主要原理和具体机制是什么?立法规划是否还有其他作用?立法规划对我国人大立法体制有何深层影响?这一系列疑惑是促使笔者进一步探究立法规划的最初动机,而上述问题则构成了本文的中心议题。

  

   本文尝试从议程设置的角度重新解读全国人大常委会立法规划。公共政策领域的研究表明,议程设置是政策制定过程的首要环节,它的重要性已经得到理论界的一致认可。“议程设置非常关键,这是因为,如果问题上不了议程,也就无从考虑采取行动。在作出一项政策选择之前,问题首先必须得到承认。”[7]对我国立法过程而言,无论上升为正式制度之前还是之后,立法规划实际上都是全国人大及其常委会的立法议程;而制定立法规划的过程也就是设置立法议程的过程。基于以上认识,我们可以得出一些不同于此前研究的新结论。

  

   一、立法规划是立法过程的起点

  

   依照议程设置理论,议程设置是整个政策制定过程的开端,影响着后续的决策环节。因而,我们首先面对的疑问是,立法规划是否是我国立法过程的起点?这一问题并非那么简单明了,不仅涉及到立法程序的阶段划分,也关系到如何认识我国立法运作过程,因此有必要作深入的探究。

  

   主流观点认为,提出法案是立法过程的“第一道程序”。[8]这一主张的直接依据是我国的法律规范。无论旧《立法法》还是新《立法法》都规定,全国人大和全国人大常委会正式立法程序都始自提出法律案。[9]另有论者着眼于法律起草的重要性,把它视作立法程序的起点。[10]后一种观点的问题在于:一方面,法律起草影响的是法律的实质内容,很难说属于立法程序的范畴;另一方面,从立法程序的角度来看,即便法律草案尽善尽美,如果不由法定提案主体向全国人大或全国人大常委会提出,则无法得到立法机关的审议,更无从成为生效的法律。因此,将法律起草视为立法程序起点的观点难以成立。不过,这并不意味着提出法案才是立法过程的起点。

  

   由于全国人大和全国人大常委会各有其法定立法程序,因此在研究立法运作时应当将二者区分开来。我们首先来看全国人大常委会的立法过程。根据有关法律的规定,全国人大常委会的立法提案分为机构提案和常委会组成人员提案两类。全国人大常委会法工委指出,常委会组成人员至今都没有联名提出过法律案。[11]换言之,机构提案是目前全国人大常委会立法的唯一正式来源。实际上,全国人大常委会在制定立法规划时已经事先确定了立法规划所载立法项目的提案主体。[12]其结果是,当立法规划所载立法项目的起草工作完成后,提案不过是履行一道立法手续。总之,就全国人大常委会立法而言,立法规划才是立法过程的起点。

  

   我们再来看全国人大的立法过程。表1考察了八届至十二届全国人大的立法状况,[13]从中可以发现,除中外合资经营企业法之外,其他全国人大所立之法均源自全国人大常委会立法规划。出现这种状况的原因较为复杂,其中一个重要因素是,全国人大常委会实质上主导着全国人大立法进程。

  

  

  

   综前所述,仅着眼于法律文本规定正式立法程序,我们无法真切地理解我国立法运作的完整过程。处于正式立法程序之前的立法规划,才是我国立法过程事实上的起点。立法规划不仅设置了全国人大常委会的立法议程,而且确定了全国人大的立法议程,二者的正式立法程序都是在立法规划预先设定的轨道上按部就班地进行。这就意味着,一项立法建议如果没有进入立法规划,那么它几乎不可能得到立法机关的审议,更遑论成为正式的法律。图1展示了我国实际立法过程的整个流程。

  

  

   图1我国的立法过程

  

   二、立法规划的制定过程

  

   作为立法过程起点的立法规划,可以看作是一份立法议程。一般意义上的政府议程,“就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目”。[14]相应的,立法规划可以说是全国人大常委会和全国人大在五年任期内将认真关注的立法项目清单。而立法规划的制定过程,则是设置立法议程的过程。

  

   首先,立法规划的“过滤”功能。我们可以形象地把立法过程视作一道流水线,法律是流水作业的“终端产品”,而立法规划则是输入“原料”的工序,影响着后续的立法程序。这可以从立法规划的制定过程得到印证。依照新《立法法》第52条的规定以及立法实践,制定立法规划主要包括图2所示的五个阶段。概括言之,制定立法规划首先是在众多的立法建议中进行筛选,确定哪些将得到立法机关的认真考虑。八届全国人大常委会秘书长曹志在阐述立法规划拟定过程时谈到,秘书处对50个部门报送的199件立法项目作了逐一筛选,排除重复的立法建议,确定有价值的立法建议,并将后者拟定为立法规划之中的立法项目。[15]

  

  

   图2立法规划的制定过程

  

   其次,立法规划的“优先化”功能。所谓优先化功能是指,立法规划除确定哪些立法建议将被认真对待之外,还对已被纳入立法规划的立法项目进行排序,确定哪些项目将被优先考虑,而另外的项目则相对次要。优先化是议程设置的一个关键步骤。“如果问题作为一个潜在的议题被采纳,那么,议程必须重新排序,使这个新问题得到考虑,这就是优先化阶段的关键。”[16]有学者直接把议程设置定义为“对各种议题依重要性进行排序”。[17]

  

   历任委员长都一再强调,立法工作应当分清轻重缓急。例如,八届委员长乔石指出:“适应社会主义市场经济发展的要求,究竟需要制定哪些法律?当前急需制定的又是哪些法律?要有通盘考虑,合理部署。”[18]再如,九届委员长李鹏强调:“立法工作要有计划、有重点、有步骤地进行,做到年度有计划,5年有规划,长远有纲要。”[19]上述理念经由立法规划的优先化功能得以实现。

  

   表2八至十二届全国人大常委会立法规划的构成

  

  

  

   由表2可知,[20]从产生至今,立法规划在构成上始终采取了对入选的立法项目进行分类的做法。尽管分类的形式以及不同类别的表述存在些微差异,但我们可以清晰地辨别出贯穿始终的分类标准,即法律草案是否成熟到能够进行审议。全国人大常委会依此标准,区别对待不同类型的立法项目:凡是法律草案已经成熟的立法项目归为第一类,立法机关将优先考虑;第二类项目的草案成熟度较高,是否审议视情况而定;除此之外的立法项目,则留待将来考虑。

  

   其实,无论“过滤”还是“优先化”,立法规划都是全国人大常委会基于诸多因素所作的选择或者说取舍。最初,面对庞大的立法需求和各种各样的立法建议,立法机关需要确认哪些值得认真考虑,而哪些并不适合。这就是筛选功能。初选完成后,对于进入立法规划的立法项目,立法机关再次进行筛选,确定哪些需要重点考虑,其他的则次之。立法规划制定完成,标志着五年立法议程的出炉。

  

   三、立法规划的功能

  

“任何一个社会都面临各种挑战,但政府应付这些挑战的资源是有限的,这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源,也包括注意力资源。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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