迟永:特朗普政府的伊朗政策及其影响

选择字号:   本文共阅读 252 次 更新时间:2019-07-09 23:36:18

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迟永  

   内容提要:自特朗普就任总统以来,美国政府对伊朗的外交政策出现巨大变化,突出表现在任用主张对伊强硬的人士、退出伊朗核问题全面协议以及在经济、政治、军事等方面打压伊朗。特朗普政府如此种种对伊朗政策之所以能够出台,既有特朗普本人的作用,又受美国国内政治环境的影响,更与当前中东地缘政治格局的变化息息相关。特朗普政府的伊朗政策将造成多方面的影响,比如引起伊朗国内政局的动荡,恶化地区安全形势,冲击国际核不扩散机制,扩大美欧间的分歧,甚至增加美伊两国爆发军事冲突的可能。

   关 键 词:美国与伊朗关系  特朗普政府  伊朗核问题全面协议  经济制裁

  

   自1979年伊朗伊斯兰革命成功后,美国与伊朗的外交关系一直处于对立状态,后来的伊朗核问题更是成为美伊两国外交交锋的核心。美国在奥巴马政府时期曾与伊朗有过短暂的良性互动,但2017年1月唐纳德·特朗普就任总统后开始调整对伊朗的外交政策,采取更加针对与敌视的态度应对伊朗问题。经过一年多的实践,特朗普政府的各项伊朗政策日渐清晰,并已对美伊关系与中东地区安全局势造成巨大冲击。本文拟梳理特朗普政府的伊朗政策,探究其现实动因和历史逻辑,并评估其可能产生的重要影响。

   特朗普政府执政以来逐步放弃奥巴马政府时期同伊朗接触、谈判的政策,重拾以往对伊朗强硬甚至敌视的立场。上任之初,特朗普就开始推动美国政府全面审查伊朗政策,并强调一旦得出新结论,“将明确且坚定地应对伊朗提出的挑战”。①2017年10月,特朗普及其国家安全决策团队完成了九个月的审议工作,制定并批准了新的伊朗外交战略,包括抵制伊朗的国际影响力,加强同中东盟国的合作,消除伊朗导弹及其他大规模杀伤性武器特别是核武器的开发计划等。②从现阶段情况看,特朗普政府对伊朗强硬甚至敌视的政策大致体现在以下五个方面。

   一是任用主张对伊强硬的人士。特朗普上任后组织的幕僚团队与外交决策官员几乎都在奉行对伊朗强硬的外交路线。③比如,前国家安全顾问约翰·博尔顿(John Robert Bolton)就是其中的代表,他曾公开撰文宣称“尽快退出伊朗核问题全面协议应是(特朗普总统)最高优先级的事务”,“即使与事实不符,假设伊朗正在遵守伊核全面协议,其也仍然有损美国国家利益”。④博尔顿一度是特朗普政府反伊朗团队中的重要成员,不断推动特朗普的伊朗政策朝对立的方向发展。⑤新任国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)更是极端的反伊朗人士,早在2016年就公开要求美国的盟国不要同伊朗进行任何商业贸易,他认为贸易产出的财富很可能会流入到伊朗核项目中,更可能间接成为国际恐怖主义的资金来源。⑥蓬佩奥认为,伊朗是当前美国的重要战略威胁,更是直接对伊朗发出极具挑衅性的政策呼吁,如推动伊朗内部瓦解、实施外部军事打击等。⑦国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)秉持反伊朗的立场,曾多次表明美国面临的三个威胁就是“伊朗、伊朗、伊朗”,其著名论断就是“伊朗现政权是对中东稳定与和平唯一的持久威胁”。⑧但是,他也多次表示,美国国防部没有颠覆伊朗政权的想法,也没有空袭伊朗核设施的计划。另外,美国新闻媒体更是爆出,特朗普已经任命对伊朗强硬的鹰派秘密人士作为情报机构的重要官员,专门负责组织针对伊朗的秘密行动,用以颠覆伊朗现政权。⑨上述人士不只是在迎合特朗普本人的反伊朗立场,也在积极策划实际的政策行动。他们的行为已经产生一定的示范效应,导致特朗普政府的其他成员和美国国会议员经常提出更为激进与强硬的对伊政策主张,不断强化美国政府敌视伊朗的立场。

   二是退出伊朗核问题全面协议。伊朗核问题全面协议的官方正式名称是“联合全面行动计划”(Joint Comprehensive Plan of Action,JCPOA),是2015年7月14日伊朗同涉及伊朗核问题的六个主要国家签署的重要文件。这份协议的主要内容是,伊朗主动放弃发展核武器,并接受相关国际机构对其国内核设施的严格监控,换取西方国家逐步缓解与取消对伊朗的经济制裁。伊朗核问题全面协议削减了美伊两国间原有的敌对情绪,掀开了伊朗外交的新篇章,是中国等主要国家为维护地区安全和国际核不扩散机制稳定做出的重要贡献。时任美国总统奥巴马认为,在防止伊朗获得核武器上,这份协议远比直接军事行动更为有效。⑩奥巴马因推动协议的达成获得全世界的普遍赞誉,他本人将这一协议视为主要的“外交政治遗产”。

   然而,这一协议在美国国内自始至终没有得到全面支持。部分人士质疑,这份协议具有严重缺陷,不可能阻止伊朗的“核步伐”,伊朗也很可能是在欺骗美国,执行这一协议的最终结果将是美国不得不面对拥有核武器的伊朗。(11)这一协议有效期内与协议到期后的伊朗是否还会坚持不发展核武器,以及受这一协议影响的其他中东国家会秉持何种核政策,这些都是现在无法预期的。(12)特朗普是持有这种怀疑态度的代表,在其参选总统期间就直言认为伊朗核问题全面协议是“史上最愚蠢的协议”,它既没有根除伊朗的核计划,也根本无法阻止伊朗获得核武器。(13)在就任总统后,特朗普政府围绕这一协议的举动引发诸多外交事件,并最终于2018年5月8日正式宣布退出伊朗核问题全面协议。特朗普政府退出核协议的行为已经成为其伊朗政策的重要标志,势必继续衍生出一系列的负面事件。

   三是重启对伊朗的经济制裁。美国国会曾在2017年7月24日通过了《以制裁反击美国敌人法案》(Countering America's Adversaries Through Sanctions Act)。该法案授权特朗普总统可以对如下伊朗对象实施制裁:伊朗的弹道导弹或大规模杀伤性武器项目;向伊朗出售或转让军事装备或提供相关技术或资金援助的行为体;伊朗伊斯兰革命卫队及其附属的外籍人士;以及违反国际公认人权规范的伊朗人士。(14)不久后,特朗普本人正式签署生效该法案,并公开表示这一法案是要向伊朗表达美国的决心,即“美国人民不会容忍他们危险且破坏稳定的行为”。(15)伊朗政府对这一制裁法案反应强烈,不久后就决定增加国防预算,以加速弹道导弹计划的研发进度、增强伊朗革命卫队对外行动的能力。

   与此同时,特朗普政府还努力鼓动其他国家加入制裁伊朗的阵营。比如,特朗普在参加德国汉堡举办的二十国集团峰会期间,曾建议其他国家领导人“停止同资助恐怖主义的国家特别是伊朗进行商业往来”。(16)在2018年2月德国慕尼黑的安全会议上,美国国家安全顾问麦克马斯特(H.R.McMaster)公开呼吁美国的盟国停止同伊朗的商业贸易,以遏制伊朗军事力量和经济力量的增长。(17)特朗普的决策团队相信大幅度的经济制裁可以进一步压缩伊朗的外交活动空间,并迫使其发生内部危机从而自行走向崩溃;美国“必须回到告诫商业活动远离伊朗,并将其与全球金融机构相隔离的时代”,“确定伊朗革命卫队为恐怖组织并重新实施金融制裁将会大大削弱伊朗的经济力量”。(18)

   四是遏制伊朗的地区影响力。近年来,中东地区爆发的一系列地缘政治事件扰乱了地区安全形势,造成一定的权力真空。特别是一直同伊朗关系不睦的伊拉克萨达姆政权倒台后,中东地区的地缘政治形势客观上有利于伊朗拓展地区影响力。特朗普政府随之注意到伊朗不断增长的地区影响力,计划通过主动遏制伊朗的地区“扩张”行为,打击伊朗构建所谓从德黑兰到贝鲁特之“北方弧”(northernarch)的战略构想,并重新加强美国及其盟友在中东地区的地缘政治影响力。

   伴随极端组织“伊斯兰国”的逐步溃败,特朗普政府已经在计划将用于打击极端组织的军事力量加以调整,用于遏制伊朗,如打击亲伊朗的也门胡塞武装组织、推翻叙利亚巴沙尔现政府、切断伊朗同真主党之间的联系等。(19)特朗普政府内部的鹰派人士甚至尝试鼓动政府直接干预叙利亚内战,借此打击伊朗在叙利亚的军事影响力。(20)2018年5月21日,国务卿蓬佩奥在阐述现阶段特朗普政府的伊朗政策时更是强调,美国要与中东地区的盟友合作,共同抵制伊朗的“侵略”。(21)

   五是煽动伊朗国内反政府势力闹事。除了军事手段外,特朗普政府寻找针对伊朗问题的政策选项最为直接的就是,推动伊朗爆发“颜色革命”,进而颠覆伊朗现政权,扶持更为亲美的伊朗新政府。特朗普政府筹划支持伊朗国内的政治反对派,以非外力介入的方式实现伊朗现政权的“自行崩溃”,实现所谓的“和平过渡”。比如,特朗普政府决定继续投资“近东地区民主基金”(Near East Regional Democracy Fund),用以专门负责资助伊朗国内的反政府势力,组织策划政治渗透性活动。(22)2017年底伊朗多地爆发大规模的抗议活动,特朗普本人对此事极为关注,在12月29~31日连发五条推文对伊朗国内抗议者表示支持。美国副总统彭斯(Mike Pence)公开宣称支持这次抗议活动,并表示特朗普总统绝对不会坐视不管。(23)特朗普身边的主要官员都持类似看法。比如,蓬佩奥一直坚持颠覆伊朗政权的立场,多次在伊朗国内动乱时公开发表煽动性言论。(24)约翰·博尔顿2018年初曾面对媒体称:“我们(美国)的目标应是伊朗政权更迭。”(25)前国务卿蒂勒森更是于2017年6月14日在国会宣称,美国要支持“可以导致伊朗政府和平过渡的内部势力”。(26)特朗普团队这类言论引起全世界的哗然。伊朗政府对此予以严厉谴责,认为特朗普政府是在实行赤裸裸的干涉主义,严重违反国际法准则。面对汹涌而来的国际舆论压力,包括特朗普在内的美国政府核心决策人员话语转向婉转,但表达的观点和立场一如既往。

   特朗普的一些支持者或幕僚同样倾向于上述政策主张。比如,美国参议院军事事务委员会的汤姆·科顿(Tom Cotton)也曾公开表示,美国对伊朗的政策应该是支持伊朗国内的反对势力,推翻伊朗现政府。(27)美国外交关系协会高级研究员雷·塔基亚(Ray Takeyh)认为:“现在(美国)政府的任务是研究如何利用伊朗可能出现的危机,消除美国最顽固的对手。”(28)美国鹰派智库捍卫民主基金会(Foundation for the Defense of Democracies)也曾向特朗普的国家安全委员会提交了持类似观点的伊朗政策备忘录,并在白宫内部广泛传阅。这份备忘录认为,伊朗现政权并不稳定,存在自行崩溃的可能,建议特朗普政府要尽可能动员伊朗现政权中的反对派,煽动伊朗国内的骚乱,以建立“自由民主”伊朗。(29)不过,也有研究认为美国支持伊朗反对派的做法并不成熟,靠反对派推翻伊朗现政府的方式更不具备现实可行性。因为,现在可供美国选择支持的伊朗国内反对派要么缺乏足够政治资本和民众支持,要么没有和美国合作推翻伊朗现政权的打算。(30)

   特朗普政府之所以采取敌视伊朗的政策,既有特朗普个人因素的作用,又受美国国内政治环境的影响,更同当前中东地缘政治格局息息相关。其主要影响因素包括以下几个方面。

第一,特朗普本人的反伊朗立场。现阶段美国政府推出的一系列反伊朗政策很大程度上源于特朗普总统,其个人起了十分重要的作用。自20世纪70年代末美伊两国关系恶化后,虽然美国历任总统都在伊朗问题上保持强硬立场,但都因主观或客观的因素,会保留一定的政策“回旋空间”,只有现今的特朗普总统坚持极端的反伊朗立场。2017年10月13日晚特朗普借阐述政府的新伊朗战略之机,大肆抨击并指责伊朗,强调伊朗正在“全球范围内传播死亡、毁灭和混乱”。(31)有研究表明,特朗普针对伊朗问题的立场很大程度上受到美国国内外犹太集团的影响,这些集团不断在特朗普面前渲染“伊朗威胁论”,并通过注入资金等手段游说特朗普推出反伊朗政策。(32)故而,特朗普十分关注伊朗问题,并经常公开表明自己的反伊朗立场。他越来越明确地认为伊朗是国际恐怖主义的支持者,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《现代国际关系》 2018年09期

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