廖凡:论金融科技的包容审慎监管

选择字号:   本文共阅读 28 次 更新时间:2019-07-10 23:30:07

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廖凡  

   【摘要】 金融科技是技术驱动的金融创新,能够形成新的商业模式、应用、流程或产品,并对金融服务提供产生重大影响。对金融科技的监管应当遵循包容审慎原则。包容监管的立足点在于金融科技的创新性,体现在增强金融包容、提高交易效率、促进市场竞争方面;审慎监管的着眼点则在于金融科技的风险性,表现为技术操作风险、数据安全风险和信息不对称风险。包容审慎监管意在兼顾金融、科技、创新这三个关键词:,在创新与规范、效率与安全、操作弹性与制度刚性之间寻求恰当平衡,确保金融科技稳健有序发展。应当基于金融科技的破坏性创新本质,确立适应性监管的基本思路;通过强化监管协调、落实功能监管、厘定央地权限,构建风险覆盖更加周延的金融监管体制机制;发挥监管科技的特有作用,以科技驱动的监管创新应对科技驱动的金融创新。

   【中文关键词】 金融科技;包容审慎监管;适应性监管;互联网金融

  

   当今时代,金融科技方兴未艾。大数据、云计算、区块链、人工智能等数字和信息技术的迅猛发展和加速应用,令金融领域的创新与突破层出不穷。金融科技是科技驱动的金融创新,在扩大金融服务边界、降低金融消费门槛的同时,也给金融行业和金融监管带来新的风险和挑战。面对这一新兴事物,金融监管的理念、模式和方法均需相应调整,以便妥善因应。自2017年以来,中央政府多次强调对“互联网+”等新兴产业的监管要遵循包容审慎原则,2019年《政府工作报告》也重申“坚持包容审慎监管,支持新业态新模式发展”。[1]而金融科技无疑是新业态新模式的典型代表。但关于包容审慎监管如何具体应用于金融科技语境,相关论述却并不多见。[2]鉴于此,基于金融科技的内涵与特征,就如何理解和实施包容审慎监管,特别是在法律制度和监管规则层面需要作出何种变革和调整加以探讨,无疑具有重要的理论和现实意义。

  

   一、金融科技的基本内涵及相邻概念

  

   根据金融稳定理事会(FSB)2017年6月发布的《金融科技对金融稳定的影响:值得当局注意的监管问题》报告(以下简称“FSB报告”)中的定义,金融科技是指“技术驱动的金融服务创新,能够形成新的商业模式、应用、流程或产品,并对金融服务的提供产生重大影响”。[3]这一定义得到巴塞尔银行监管委员会2018年2月发布的《稳健做法:金融科技发展对银行及银行监管者的影响》报告的认可和采用。[4]基于金融科技所承担的主要经济功能,FSB进而将金融科技活动划分为五类,即支付、清算和结算,存款、贷款和筹资,保险,投资管理,以及市场支持。[5]

   “金融科技”这一术语本身出现于20世纪90年代,是素以抗拒对外技术合作著称的花旗集团,为改善声誉而启动的一个金融技术合作项目的名称。[6]但按照一种宽泛的理解,作为一种存在物的金融科技的历史则至少可以上溯至19世纪后期,与电报、铁路、运河、蒸汽船等技术(这些技术支撑了跨境金融互联,使得金融信息、交易和支付在全世界迅速扩散)所带来的金融全球化同步。这种观点将金融科技划分为三个阶段:1866年至1967年为金融科技1.0阶段,表现为从模拟技术向数字技术发展;1967年至2008年为金融科技2.0阶段,传统金融机构是这一阶段的主角;2008年至今为金融科技3.0阶段,一个显著特征是互联网企业等非金融机构的全面崛起。[7]笔者虽不甚赞同将金融科技的内涵过度泛化,而是倾向于将之至少同数字和信息技术的产生和应用相联系,以免相关讨论失去焦点,但同意上述理解所传递的一种基本态度,即金融科技并非某种神秘之物,而只是历史上已经反复出现的、金融服务与科技手段的又一次结合而已。

   尽管金融服务与科技手段的结合久已有之,但就当下所讨论的金融科技而言,2008年全球金融危机无疑是一个分水岭和助推器。事实上,自20世纪30年代大萧条以降,欧美主要国家金融监管体制和规则的发展演变大体是应对历次金融危机的结果。这种危机驱动/应对型的金融监管存在两个相互联系的突出特点或者说局限:一是面对危机后的公众不满和舆论压力,金融监管易于矫枉过正,对市场主体施加过于繁琐和严苛的监管要求;二是由于法律规则的滞后性,在金融市场复苏时监管规则往往难以及时跟进,从而对金融业务经营形成束缚。此次全球金融危机也是如此。危机后的金融监管改革增加了金融机构的合规义务,改变了其商业动机和业务结构。特别是,全能银行模式受到业务隔离规则的直接挑战,监管资本(最低资本)的提高则改变了银行发放低价值贷款的动机或能力。例如,巴塞尔协议III实质性地提高了银行的资本充足要求,[8]这在增强金融市场稳定性和银行吸收风险能力的同时,也使得银行向中小企业和个人发放的贷款减少,导致后者转而依赖P2P借贷平台及其他金融创新来满足信贷需求。[9]就此而言,后危机时代的金融监管至少从两个方面催生了金融科技:一方面,面对更加繁琐严苛的监管规则,金融机构需要新的技术手段来降低合规成本,满足监管要求及合规义务;这较多地体现了金融科技的“科技”的一面,或者说为传统金融机构服务的一面。另一方面,在趋于严厉的监管规则及环境下,传统金融机构的经营有所回缩,客观上需要新型业态来填补业务空白、满足市场需求;这更多地体现了金融科技的“金融”的一面,或者说金融科技企业与传统金融机构竞争的一面。[10]

   在中国本土语境下,与金融科技含义相仿的术语是“互联网金融”。根据人民银行等十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(银发〔2015〕221号,以下简称《互金指导意见》),互联网金融是“传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式”。上海市《关于促进本市互联网金融产业健康发展若干意见》(沪府发〔2014〕47号)的定义则更为具体明确:“互联网金融是基于互联网及移动通信、大数据、云计算、社交平台、搜索引擎等信息技术,实现资金融通、支付、结算等金融相关服务的金融业态,是现有金融体系的进一步完善和普惠金融的重要内容。”从现有文献看,关于金融科技与互联网金融之间的关系,大致有两种观点:一种认为两者虽然表意有所侧重,但所指大致相同,可以将互联网金融看作金融科技的“本土化称谓”。[11]另一种则认为金融科技在技术元素(除运用传统互联网技术外,还包括人工智能、区块链、生物识别等其他技术元素)和业务范围(不只涉及支付、借贷、投资等互联网金融业务,还更多地聚焦于中后台业务)上均与互联网金融有所不同,互联网金融是金融科技的一个阶段或分支,隶属于金融科技。[12]

   笔者认为,从语义和逻辑上看,互联网金融和金融科技诚然有所不同,但从实际使用来看,二者其实都不能完全按照字面含义来理解。或许正是因为如此,FSB报告中干脆回避提及financial technology这一全称,开篇就径直使用FinTech一词。[13]事实上,无论是金融科技还是互联网金融,都是金融和技术的某种形式的结合,且最终落脚点都是金融。[14]互联网金融固然既涵盖传统金融机构的“金融+互联网”模式,也涵盖互联网企业的“互联网+金融”模式;[15]FSB对金融科技的界定也是聚焦于所提供的服务而不是提供服务的机构或者技术本身,并强调金融科技并不会从根本上改变金融体系中的中介(intermediation)本质或者所需要的经济功能。[16]再者,“互联网技术”本身就是一个含义广泛且不断发展的概念,大数据、区块链、人工智能、生物识别等均可视为基于互联网且能为广义的互联网技术所涵盖的衍生技术。[17]此外,我国目前业已建立互联网金融监管的基本框架,既适用于金融机构也适用于互联网企业,与FSB报告中关于金融科技监管的基本内容和关注重点并无实质区别;[18]报告附件三“金融科技信贷案例研究”所附图表1更是以“中国的互联网金融监管框架”为标题,显然是将二者作为同一概念使用。[19]在此情形下,出于对规则连续和国际对标的考虑,似乎也无需对互联网金融和金融科技作过多区分。概言之,互联网金融与金融科技在理论上存在区别,但现阶段从实际操作角度不妨等量齐观,以免在监管实践中造成障碍或困惑。本文即循此原则,将二者作为同义词交互使用。

   与金融科技特别是其监管问题密切相关的另一个重要概念是“监管科技”(regulatory technology, Regtech)。监管科技的确切内涵尚无定论,大致存在狭义和广义两种理解。狭义说以英国金融行为监管局(FCA)为代表,将监管科技看作金融科技的一部分,认为“监管科技是金融科技的一个子类别,集中于那些能够比现有手段更富效率、更有效果地满足监管要求的技术”。[20]这种定义主要是从市场主体的角度理解监管技术,即金融市场参与者如何利用新技术来节约合规成本、满足监管要求。广义说则以美国学者道格拉斯·阿纳(DouglasArner)为代表,认为监管科技并非只是金融科技的一个分支,而是有着更为丰富的内涵,包含三个有别而又互补的层面:金融机构日益运用技术来满足监管要求;监管机构需要利用技术来监测和实施日益繁重的监管要求;决策者和监管者面对即将到来的金融体系转型,需要依靠监管科技来建立起支撑监管的必要基础设施。就此而言,监管科技不仅是增进效率的工具,更是导致监管范式转变的关键性变革。[21]目前国内对监管科技的研究和探索尚处于起步阶段,自成一体的清晰界定尚待形成。但从相关研究文献[22]和监管动态[23]看,似乎更倾向于广义说。笔者认为,狭义的监管科技其实更宜称作“监管应对科技”或者“合规科技”,不足以负载市场主体和监管部门双向度参与这一内涵,尤其不能体现监管部门转变监管理念、创新监管方法这一需求和趋势。故此本文采广义说,并在此基础上展开相关论述。[24]

  

   二、金融科技的创新性:包容监管的立足点

  

   作为科技驱动的金融创新,金融科技在很大程度上扩大了金融服务边界,降低了金融消费门槛,增强了金融包容性或者说普惠性。[25]这是金融科技创新性的突出体现,也是对其实施包容监管的价值基础。不仅如此,金融科技的创新性应用还提高了金融交易效率,促进了金融市场竞争。

   (一)增强金融包容性

   就金融科技增强金融包容性而言,最具代表性的例证莫过于互联网和智能手机的普及使得投资者和金融消费者能够更加便捷、成本更低地获得金融服务,从而降低了金融消费的入场门槛。以我国为例。据中国互联网信息中心统计,截至2018年6月,中国互联网用户规模达8.02亿,普及率达57.7%;其中移动网络用户规模达7.88亿,占比98.3%。[26]手机的普及率则更高:2018年全国移动电话用户已达15.7亿户,其中4G用户11.7亿户。[27]互联网和智能手机相结合而催生的移动支付,更已成为当今中国的一张名片。这种网络普及所带来的金融包容性增强,可以从两个层面来理解。

   首先,借助互联网特别是移动互联网,金融机构可以在更广的范围内、向更多的客户或潜在客户、以更快捷的方式提供服务。原本需要在营业厅或者ATM机上进行的业务,现在只需在手机上自助操作即可;即便是难以设立或有效维持营业网点的偏远地区,也可以通过网络来提供或拓展服务。这无疑降低了用户获取金融服务的门槛,扩大了金融服务的边界。这一点,对于传统金融业务尚欠发达、金融机构和业务覆盖率不高的发展中国家和新兴市场而言尤其如此。

其次,也是更重要的是,网络的普及使得非金融机构得以涉足传统金融机构的专属领域,提供类似或相竞争的业务,从而在一定意义上导致“金融”与“金融机构”相分离,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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