王曙光:易地扶贫搬迁与反贫困:广西模式研究

选择字号:   本文共阅读 306 次 更新时间:2019-07-11 13:19:00

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王曙光 (进入专栏)  

  

   摘要:易地扶贫搬迁是在扶贫攻坚阶段为解决生态脆弱区深度贫困问题而采取的重要举措,是一项复杂的系统工程。本文在理论层面从阻断效应、重构效应、增长效应和社会一体化效应等方面系统研究了易地扶贫搬迁的意义,同时也从融入障碍、共同体割裂效应、生活成本约束、就业困境和公共服务瓶颈等角度论述了易地扶贫搬迁的约束条件,并着重以广西模式为核心研究了易地扶贫搬迁的“顶层设计-动员激励-统筹协调-监督考核”四位一体核心机制。广西易地扶贫搬迁的核心模式包含基础设施、就业培训、教育医疗、社会保障、产业带动、社区重建、文化融入、心理介入、生态恢复等九个方面,从而从“经济-社会-文化”三个维度建立了系统性的制度框架,这些经验模式具有一定典型性,值得总结和推广。

  

   关键词:易地扶贫搬迁;生态保护;深度贫困;产业扶贫;广西


一、引言:深度贫困区的反贫困与易地扶贫搬迁


   我国的贫困人口大多集中于西部地区,尤其是那些民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区,贫困发生率高,贫困成因比较复杂,扶贫攻坚的难度极大。目前,我国的贫困地区扶贫攻坚的难点包括以下几个方面:一是连片的深度贫困地区,西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区(以上即通常所说的三区三州[2]),生存环境恶劣,致贫原因复杂,基础设施和公共服务缺口大,贫困发生率普遍在20%左右。我们通常所说的集中连片特困地区,包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等,都是贫困发生率最高的地区(集中连片特困地区的情况见下表)。二是深度贫困县,据国务院扶贫办对全国最困难的20%的贫困县所做的分析,贫困发生率平均在23%,县均贫困人口近3万人,分布在14个省区。三是贫困村,全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口,基础设施和公共服务严重滞后,村两委班子能力普遍不强,四分之三的村无合作经济组织,三分之二的村无集体经济。

  

表1  全国集中连片特困地区贫困人口和贫困发生率情况(2017年)

资料来源:国务院扶贫办,2017年。

  

   如果我们观察以上深度贫困区,就会发现,这些深度贫困地区基本上都处于生存条件极差的山区、居住环境比较恶劣艰苦的高寒或荒漠化石漠化地区、生态环境脆弱地区,这些地区的生态环境对人类生存构成了挑战,增大了当地居民生产和生活的成本,严重降低了当地居民生存的质量;更为严重的是,这些生存环境恶劣或生态脆弱的地区,由于长期以来处于社会经济的不发达状态,从而导致当地居民的受教育程度低,劳动力素质低,同时这些地区的自然环境也导致交通通讯条件极为落后,信息闭塞,各类公共服务和社会保障严重缺失。这些因素,都极大地提高了这些地区地区的贫困发生率。同时,深度贫困地区往往又是边疆地区和少数民族聚居的地区,深度贫困问题严重影响了边疆稳定、国土安全和民族和谐,对我国的长治久安造成深刻影响。

  

   综上,深度贫困往往是在恶劣脆弱的生态环境下造成的综合结果。深度贫困往往包含着制度供给不足型贫困(教育、医疗和社会保障等制度供给不足)、区域基础设施不足型贫困(环境、生态和基础设施不足)、可行能力不足型贫困(缺乏技能、知识、融资能力等)、族群型贫困(族群文化和社会总体发展滞后)、个体障碍型(因残障和因病致贫以及失去劳动能力而致贫的人群)等不同的贫困类型,错综复杂,需要用综合的系统论的方法来加以应对[3]。这些深度贫困地区,往往是恶劣的自然条件与极为原始的生产方式相伴,人口的快速增长与劳动力总体知识水平偏低并存,基础设施落后和教育医疗等公共服务供给严重不足兼具[4],而且这些地区的不同历史发展阶段与不同文化背景往往错综复杂,交织在一起,有些地区民族宗教问题与贫困问题叠加,这些问题,都增加了减贫的难度。因此,如何从改善生存环境入手,结合综合性的减贫手段,从而实现深度贫困地区的可持续发展和脱贫,是一项极为艰苦而伟大的工作,对于最终实现小康社会、消除绝对贫困,意义极为重大。其中,易地扶贫搬迁就是中国在解决深度贫困过程中探索出来的一条有效路径。本章在理论层面从阻断效应、重构效应、增长效应和社会一体化效应等方面系统研究了易地扶贫搬迁的意义,同时也从融入障碍、共同体割裂效应、生活成本约束、就业困境和公共服务瓶颈等角度论述了易地扶贫搬迁的约束条件,并着重以广西模式为核心研究了易地扶贫搬迁的“顶层设计-动员激励-统筹协调-监督考核”四位一体核心机制。广西易地扶贫搬迁的核心模式包含基础设施、就业培训、教育医疗、社会保障、产业带动、社区重建、文化融入、心理介入、生态恢复等九个方面,从而从“经济-社会-文化”三个维度建立了系统性的制度框架。

  

二、易地扶贫搬迁的意义与约束条件


   (一)易地扶贫搬迁的意义

  

   第一,阻断效应:阻断人类与生态环境之间的恶性循环链条。对于生态环境恶劣不适于人类居住,或生态条件极为脆弱,人类的活动很容易对生态环境造成不可逆的消极影响的地区,易地扶贫搬迁是解决人类和自然环境矛盾的可行选择之一。尽管在很长的一个历史时期,在这些生态环境恶劣地区或生态质量脆弱区,人类与生态环境之间保持着某种自然的、缓慢的、相互适应的可持续的关系(即便如此,在很大程度上人类仍旧对生态环境施加了不可逆的负面影响,尽管这种影响极为缓慢,从而难于在短时期内被观测到),但是随着人类增殖速度的加快,随着人类活动能力和对环境施加影响的能力的迅速增强,人类与其赖以生存的生态环境之间的关系变得迅速紧张起来,人类对生态的破坏力迅速增大,这导致原来的传统的人类与自然环境之间的缓慢的适应关系不再可持续,生态环境以极快的速度退化。而同时,恶化了的生态环境也加剧了人类的贫困化趋势,使居住在特定区域内的人口不仅难以满足自我增殖的需求,更难以满足提升生活质量和获取更幸福生活的需要。如果在原有的区域内进行减贫的努力,尽管仍然可以通过国家更大的基础设施投入、公共服务投入来改善居民的生存状况,提升他们的福利,但是这种提升仍旧是外在的、不可持续的,而难以动员居民的内生力量;更严重的是,当满足了居民的基础设施和公共服务需求之后,生态恶劣或脆弱区的居民与周遭的生态环境之间的矛盾也许更大,人类对生态的掠夺性利用将更加剧,人类和自然环境之间的矛盾将更加难以解决,被破坏了的生态环境将不可修复。在这种情况下,针对生态脆弱区和生态环境恶劣区的最佳减贫方式,只能是将当地居民从原来的生态环境中办理出来,从而阻断人类与生态环境之间的恶性循环链条,彻底解决人和自然的矛盾,恢复生态,实现生态的可持续。

  

   第二,重构效应:对生态脆弱或生态恶劣区域居民的生活方式进行重构,从而为提升人口素质、提升居民生活福利、改变居民落后生活方式提供物质条件和制度条件。需要强调指出的是,在一些深度贫困区,尤其是边疆民族地区或边远深山地区,当地居民的社会结构与文化结构以及生活生产方式相比发达地区是有一定差距的,有些边疆少数民族地区甚至在不久之前仍然保留着比较原始的生活方式,与外部世界几乎是隔绝的,但是这些边疆少数民族或边远深山区的居民的生活方式和生产方式不能简单地概括为“愚昧落后”,不能以歧视的眼光来评判这些经济落后地区的居民的生活方式;相反,有些原始的生活生产方式,基于一种非常朴素的人与自然相和谐的意识和信仰,人们敬畏自然,敬畏神明和造物,从而在当地历史上形成一种特殊的有利于生态环境保护的文化。这些宝贵的民族传统和民俗文化,应该加以继承和发扬,而不能贬之为“愚昧落后”。当然,在这些边疆民族地区和边远深山区,也在一定程度上客观存在着教育落后、知识素质低下、生态意识薄弱、生产和生活方式落后且对生态环境产生消极影响等问题。这些问题根子在文化,所谓文化就是一种长期形成的所有生产和生活方式以及意识形态的总和。通过易地扶贫搬迁,深度贫困地区居民的生活环境发生了巨大变化,其社会结构和文化结构将发生深刻变化,随着文化素质的提高和生活方式的转变,这些地区的居民的观念、意识、知识水平、能力素质等都会显著提升。这种生活方式的重构和文化的嬗变,这不仅有利于这些地区的居民融入现代社会,也有利于未来整个人类重新定义自己与大自然的关系。

  

   第三,增长效应:由易地扶贫搬迁而转移出来的数千万贫困人口,对被迁入地和整个国家的经济增长造成了积极的影响。数千万被迁移出来的贫困人口形成了巨量的就业人口,能够为经济发展带来大量的劳动力,从而极大地缓解劳动力短缺给经济增长带来的瓶颈约束。巨量的就业人口能够满足迁入地制造业和服务业的劳务需求,能够有效促进劳动力密集型的产业发展,同时劳动力的大量供给对于用工企业的雇佣成本的降低也会产生明显的作用。在用工荒的大环境下,易地扶贫搬迁带来的巨量劳动力供给的增长意义更加不可估量。同时,政府在基础设施投入、教育和医疗等公共服务方面的投入的大幅度增长,也具有明显的增长效应,对经济的短期和长期增长都会产生显著的推动。我们还要注意到易地扶贫搬迁带来的消费增长的效应。由于生活环境的改善和生活方式的变化,这些贫困人口在新的居住区将启动大量的消费,消费的增长对整个经济的增长起到催化作用。

  

   第四,社会一体化效应。当这些边远深山区和生态脆弱区的居民迁移出来之后,原来横亘在他们和经济相对发达地区的社会福利鸿沟和社会保障鸿沟逐渐被填平,长期以来因公共服务缺失和社会保障水平低下而造成的公民之间不平等将被弥合,整个社会的一体化程度将大为提升,而社会的一体化将显著提升整个社会的和谐与均衡,有利于整个国家的长治久安,这一点在边疆民族地区尤为显著。

  

   (二)“搬迁陷阱”:易地扶贫搬迁的约束条件

  

虽然易地扶贫搬迁无论对搬迁的深度贫困区的贫困人群还是对迁入地的经济社会发展而言都具有多方面的正面效应,但是这些正面效应的发挥并不是没有条件的,而是收到很多约束条件的限制。同时,如果易地扶贫搬迁在指导思想和运作过程中出现偏差或者缺失,就会大大损害易地扶贫搬迁的效果,甚至会加大被迁移贫困人口的贫困程度,或使得刚刚脱贫的贫困人口返贫,也就是使贫困人群陷入“搬迁陷阱”。“搬迁陷阱”意味着易地扶贫搬迁工作必须在科学的规划指引下,(点击此处阅读下一页)

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