王曙光 王丹莉:中央-地方关系、财政体制变迁与现代化国家治理模式构建

选择字号:   本文共阅读 551 次 更新时间:2019-07-11 13:27:19

进入专题: 中央集权   财政体制改革   国家治理   分税制  

王曙光 (进入专栏)   王丹莉  

  

   内容摘要:本文以中央-地方关系为核心,系统梳理了新中国七十年以来的财政体制变迁史。从新中国建立初期毛泽东在《论十大关系》提出的“两个积极性”思想,到改革开放初期财政包干体制的探索,再到二十世纪九十年代初期的分税制改革试验,中国的财政体制改革一直试图在中央集权与地方分权之间获得一种平衡,并与中国工业化的阶段性目标相适应。新中国七十年财政体制变迁的路径选择使中国在体制上与苏联模式相疏离,而带有明显的财政联邦主义特征,这一新型的财政体制鼓励地方竞争和分权,这与中央建立在财政力量基础上的新权威主义并行不悖。本文最后对分税制改革的利弊做了深入剖析,并对现代国家治理体系与新型中央-地方关系的构建提出了相应的政策建议。

  

   关键词:中央-地方关系;财政体制改革;现代化国家治理;分税制

  

一、新中国前三十年的中央-地方关系与财政体制变迁


   近代以前的中国虽然是一个封建专制国家,但由于它是一个地域辽阔的多民族大国,因此中国的皇权(中央集权)更多地是一种政治文化意义上的统治,国家权力始终没有能有效深入到基层社会之中。近代中国又是一个各地经济文化发展不平衡的、农业占主导地位的国家,缺乏统一的市场,自给自足的农业经济使得广大农村可以相对独立于城市,工商业则基本集中在东部沿海地区的一些大中城市,各地之间联系相当松散,如果没有高度的政治上、文化上的统一,就很容易发生分裂或割据。

  

   1、民国的历史教训和新中国建立统一的现代民族国家的必要性

  

   新中国的政治性质使得西方各国不愿意出现一个统一的大国,它们希望并且实际上在中国制造某种政治上的分裂以及中国在经济上对于列强的依赖。因此,建立统一的民族国家,一直是中国近代史的核心主题,也是实现中国现代化的最基本条件。这不仅是中国共产党人的追求,也是中国近代自鸦片战争以来一切爱国的志士仁人的共同追求。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律,不打破传统经济的封闭性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家,这已经成为新中国建立之前知识精英的一种共同的政治认同。

  

   历史的教训是惨痛的。民国以来的军事割据,造成了统一市场的破坏、军令和政令的不统一,造成中国的四分五裂。实际上这种各地在经济上和市场上的不统一与各割据力量在政治和军事上的不统一是互为表里、互为因果的,经济不统一乃是军事和政治割据的物质基础,军事和政治割据又加剧了经济的不统一,加剧了市场的分割,从而延缓了工业化和经济发展的速度与质量。

  

   2、新中国强调集中统一与因地制宜相结合

  

   新中国成立之初面临的最大问题是国家经过长期战乱之后的四分五裂的涣散局面以及政令和经济运行不统一带来的混乱和无效率。中央要集权才能迅速处理国家大事,这是当时从旧社会过来的人的普遍愿望,也是对以前涣散的中国的批判与诀别态度之表现,同时还要处理好中央集权和地方分权之间的平衡。1949年12月2日,在中央人民政府委员会第四次会议上,毛泽东说,“中国是一个大国,……应该统一的必须统一,决不许可各自为政,但是统一和因地制宜必须互相结合。在人民的政权下,产生像过去那样的封建割据的历史条件已经消灭了,中央和地方的适当的分工将有利而无害”[②]。在社会主义计划经济的运转过程中注重中央集权与地方分权的平衡,既发挥中央集权集中办大事、统一政令、统一市场的作用,又发挥地方的积极性,使地方在执行计划的过程中有一定的灵活性和独立性,这是毛泽东一以贯之的思想,在《论十大关系》中也贯穿了这一思想。

  

   3、毛泽东的“两个积极性”思想

  

   在《论十大关系》中,毛泽东提出了“两个积极性”思想:“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾,目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有。中央要发展工业,地方也要发展工业。就是中央直属的工业,也还是要靠地方协助。至于农业和商业,更需要依靠地方。总之,要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性。中央要巩固,就要注意地方的利益。”[③]

  

   这里体现的思想,就是新中国的工业化,不仅是“中央”的工业化,不仅是中央企业的发展,而更是“地方”的工业化,是全国各个地方的工业化。后来毛泽东这个思想深化为大力发展中小工业和地方工业,就是大工业和中小工业并举、中央工业和地方工业并举的方针,与苏联过于重视大工业而忽视中小工业的发展、过于重视中央工业而忽视地方工业的发展的模式完全不同。

  

   4、社会主义计划经济最大的矛盾即是中央计划与地方灵活性的关系

  

   社会主义计划执行过程中最大的矛盾之一即是中央计划与地方灵活性的关系。中央各部委下达各种计划,地方政府被动地接受计划和执行计划;中央各部委制定的计划未必适合各个地区的实际情况,存在着实际上的严重的信息不对称和信息不完备,因此以各部委的主观的计划来要求地域广大的中国的各个地方的政府机构,就极有可能产生计划的扭曲、计划执行的不利以及计划与实际不合的情况,从而导致计划经济失效。这就是在中国社会主义经济建设和经济计划运行过程中经常遇到的“条条”(中央各部委和中央计划机关)和“块块”(各个地方的计划执行机关以及广义上的各地方政府)的矛盾。条条和块块的矛盾,集中体现了中央集权和地方分权的矛盾问题,是新中国经济计划执行过程中遭遇的最为棘手的矛盾之一。

  

   5、改革开放前三十年的中央-地方关系和财政体制变迁:一个核心脉络

  

   新中国前三十年中央-地方关系走了一个不断调整的道路,1956年之前是基本上集权的,强调中央的财经统一和高度集中,强调中央对整个计划经济的强力控制和全国财政体制的集权。而1958年到1960年间,则对1956年之前的分权体系做了一个修正,对原来财权统一的集权体系做了修正,从而强调分权,给地方政府更多的财权,更多的地方投资权。1961年到1965年,这几年实际上是在重新集权的时期,又把前期下放的权力重新收回,地方管工业的权力又交回来了,财政体制重新走向集权。1966-1976年间的文革时期又是一个分权时期,地方的财权和投资权增加,但是在这期间,在70年代末期,有过两次整顿,这两次整顿都跟周恩来和邓小平有关系,针对当时的经济管理混乱的局面,从而适当上收权力,加强中央的权威。

  

   从前三十年的情况来看,集权与分权的矛盾,一直贯穿在前三十年中,实际上在集权和分权之间的调整过程,也是计划经济执行机制的重要尝试和探索的过程。1978 年经济改革之前,我国中央地方财政关系就已经历多次变动,由建国初期中央集权并实行垂直管理的财政体制逐渐改变为中央集权与地方分权相结合的财政体制。尽管由于复杂的政治经济和社会因素,导致“文化大革命”之前的国民经济面临很多困难,但也应看到在财政分权方面的探索具有积极的意义,客观上为改革开放后的地方竞争体制奠定了基础。

  

二、改革开放之后的财政体制与中央-地方关系(1978-1993)


   1、改革开放初期财政分级包干制改革的利弊

  

   1978 年改革开放后,我国财政分权的广度和深度都在持续。1980 年后,中央与地方的财政关系进入以“承包”为特征的体制,形成通常被称为“分灶吃饭”的以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的协议关系。这个思路,跟农村和企业的承包制差不多,地方财政实行分级包干制,你完成多了,多余的部分归你,然后每一级都自求平衡。这就给了地方很大的积极性,使他们千方百计争取自己的财政收入。

  

   根据1982 年《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》,除三个直辖市外,其余地方均实行了形式各异的财政包干体制,对财政收入进行分类,划分为固定收入、分成收入和调剂收入三类。财政支出按照企业事业单位的行政隶属关系划分,地方财政在划分的支出范围内多收多支、少收少支,自求平衡。

  

   1988年财政包干体制向更大的范围推广,涵盖的地区达到了37 个省、直辖市、自治区和计划单列城市。分级包干制实际上就是财政体制的承包制,这对鼓励地方的积极性有很大帮助,但是弊端是容易引发地方的预算外资金的无穷扩张,成为一个庞大的地方收入来源。什么是预算外资金?预算外资金是“指根据国家财政、财务制度规定,不纳入国家预算,由各地方、各部门、各单位自收自支的财政资金。它主要包括地方财政部门管理的预算外资金、事业行政单位管理的预算外资金和国营企业及其主管部门管理的预算资金三部分”,以地方财政部门管理的预算外资金为例,包括“工商税附加、农牧业税附加、城镇公用事业附加、集中的企事业资金等收入和利用这些收入相应安排的城市维护、企业挖革改等支出”[④]财政分级包干(承包制)导致了地方预算外资金的快速增长,1982年地方预算外资金收入的总规模为532.04亿元,短短十年之后,到1992 年地方预算外资金的规模达到了2147.19亿元[⑤],而1992年当年全国财政收入和地方财政收入分别为3483.37亿元和2503.86亿元,中央财政收入仅为979.51亿元。[⑥]这个数字是极其惊人的。

  

   2、中央财政收入下降导致中央权威下降

  

更重要的是,中央财政预算收入占全部预算收入或占GDP 比重持续下降,图1反映了1952年直至2017年间全国财政收入以及中央财政收入占国内生产总值比重的变化情况,如图所示,中央财政收入占国内生产总值的比重在改革开放初期经历了小幅度的上升之后,从1984年开始又陷入了持续下降的状态之中,1993年这一比重甚至仅为2.38%,这大概仅相当于计划经济时期该比重最高年份(1958年)的十分之一。中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下降,这个下降当然引起了很大的麻烦,再下降下去,中央就没钱了,中央的权威从哪儿来呢?中央手里没有一定的财力,怎么解决在全局问题上一些大问题呢,(点击此处阅读下一页)

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