金三林 曹丹丘 林晓莉:从城乡二元到城乡融合———新中国成立70年来城乡关系的演进及启示

选择字号:   本文共阅读 128 次 更新时间:2019-10-08 00:29:01

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金三林   曹丹丘   林晓莉  

   新中国成立70年来,城乡关系不断调整和演进。新中国成立初期建立并强化城乡二元体制,改革开放后城乡二元体制开始破除,党的十六大后统筹城乡发展,十七大后推动城乡发展一体化,十九大提出城乡融合发展方略,城乡关系一直在适时调整完善。改革的主线是不断明晰政府与市场的关系,一方面持续强化政府的公共资源配置职能,推进城乡基础设施一体化、公共服务均等化,提升乡村治理能力;另一方面持续推进城乡商品市场一体化和要素市场一体化。当前,我国正在进入城乡融合发展的加速期。新时期推进城乡融合发展,要继续坚持以处理好政府和市场的关系为主线,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,在城镇化的大格局下重塑城乡关系,实现城乡功能互补、协调发展,共同推进整个国家现代化进程。

  

  

   国家现代化的过程也是城乡关系不断调整和重塑的过程。随着工业化、城镇化的发展,一些乡村衰退,一些村庄消失,这是国际普遍现象,也是现代化的必然结果。但如果乡村长期、整体性发展滞后,会造成严重的社会问题,最终影响国家现代化进程。乡村何去何从,一直是我国百年近代化、现代化进程的一个基本问题。新中国的成立,为我国乡村发展掀开了新的历史篇章,但也因城乡二元体制的建立,使乡村发展和城乡关系演进更为复杂曲折。新中国成立70年城乡关系的演进,不仅包含了一般发展中国家的二元结构转型,还包括我国特有的城乡二元体制的形成和变革。从改革开放前的城乡严重二元分割,到党的十六大后统筹城乡发展、十七大后推动城乡发展一体化,再到十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,城乡二元体制在改革发展中不断被破除。

  

   新中国成立初期我国城乡二元体制逐渐形成

  

   新中国成立初期,国家为实现赶超目标、集中资源推进工业化,迫切需要农业为工业提供原始积累。为此,先后建立了统购统销制度、户籍管理制度、人民公社制度,并不断强化相关政策,最终形成了具有中国特色的城乡二元体制。

   (一)建立统购统销制度,形成商品的二元市场

   1951年国家对棉纱进行统购,1953年对粮食实行统购,并不断增加统购对象,绝大多数农产品都被纳入统购范围。同时,对矿区、城镇人口实行配给制供应。统购统销制度实现了国家对农产品的统一收购、统一供应,城乡商品交换的市场机制被取代,商品的二元市场逐渐形成。

   (二)建立户籍管理制度,形成人口和劳动力的二元市场

   为控制农村人口盲目进城,1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,规定农村户籍居民未经政府正式许可不能迁入城市。此后,各种社会保障制度不断与户籍制度挂钩,使户籍制度成为城乡二元体制的核心制度。

   (三)建立人民公社制度,形成公共资源配置和基层治理的二元体制

   为促进农业发展,我国从1953年起开始推动建立农业合作化。1958年8月,中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的决议》,各地掀起了人民公社化运动的高潮。人民公社对内具有“自给自足”的经济独立性,不仅组织农民生产、分配,还承担农村基础设施建设、农村五保户供养、合作医疗等公共服务职能,以及社会管理职能;对外具有社会独立性,城乡治理分而治之开始形成。

   这一时期还实现了土地从农民所有制向集体所有制的转变。1962年9月中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例(修正草案)》(又称“农业六十条”),形成“三级所有,队为基础”的集体所有制格局,明确规定“生产队范围内的土地,都归生产队所有”,“集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有”。由此,奠定了生产队作为土地集体所有制所有人的基础地位。

  

   改革开放以来城乡二元体制逐步破除并向城乡融合发展

  

   1978年农村改革掀起了中国改革的大幕。尽管在改革初期,并没有将破除城乡二元体制明确为主要目标,但改革开放40年实际上也是逐步破除城乡二元体制的过程。这一过程大致可以分为以下阶段:

   (一)1978—2002年以推进城乡商品市场一体化为主

   1.放开城乡集贸市场,促进城乡商品流动。1979—1983年,国家一方面恢复和发展农村集市贸易,另一方面开放城市集贸市场,放宽上市商品范围,准许农民和商贩从事贩运活动。特别是1984年国务院取消了对长途贩运的限制以后,集贸市场由本地区范围内的交易发展为城乡之间、地区之间商品流通的一个重要渠道。

   2.取消统购统销制度,恢复农产品的市场属性。1985年中央一号文件明确取消实施32年之久的农产品统购统销政策,即取消粮棉产品的统购;逐步取消农副产品的派购;取消统购派购以后,农产品不再受原来经营分工的限制,实行多渠道直线流通。同时,逐步放开农产品价格。这些改革使农民成为相对独立的生产经营者,农产品也从计划定价转为由市场定价,促进了农村市场的发育,使农村商品经济逐步与城市商品经济接轨。

   3.发展乡镇企业,为城乡商品市场一体化奠定物质基础。20世纪80年代以后,在国家的鼓励下乡镇企业异军突起,不仅为农村剩余劳动力提供了大量就业机会,增加了农民家庭收入,也为城市和乡村提供了充足的消费品,满足了多样化的消费需求。短缺经济的告别,为国家放开对农产品市场管制奠定了物质基础。

   这一时期,城乡劳动力市场一体化和乡村治理体系建设也取得积极进展。1984年中央一号文件首次提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动,不受地区限制。”此后,各种限制劳动力流动的制度逐渐放开,农民工规模迅猛扩张。1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,全国开始实行“政社分开”,重新建立乡政府并作为国家行政机关的基层单位,同时在村一级设立村民委员会,村民委员会下设村民小组,分别管理本村、本组范围内的各种社会事务,并实行“政经分开”。此项改革一方面赋予了村民村务的自治权,另一方面通过“政社分开”和“政经分开”进一步理顺了基层政权组织与乡村集体经济组织的关系,乡村治理体系开始走向规范。

   (二)2003—2012年以推进公共资源城乡均衡配置为主

   人民公社的解体使“集体办社会事业”的基础不再存在,农村社会事业发展滞缓,城乡社会事业差距快速扩大。面对这一形势,2002年党的十六大提出统筹城乡经济社会发展,公共财政开始更多地投向农村社会事业。2007年党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2008年党的十七届三中全会提出统筹土地利用与城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理“五个统筹”的战略部署。这些重大方略提出后,农村公共服务和基础设施建设加快,农村劳动力进城的制度障碍也被进一步清除。

   城乡公共服务均等化的推进,使农村很多公共服务实现了从无到有。在医疗卫生方面,2003年开始推进新型农村合作医疗试点,2008年在全国基本普及,2010年实现新农合的全覆盖,且筹资水平不断提高。在养老保障方面,2009年开始推进新型农村社会养老保险试点,2012年实现了新农保的全覆盖。在社会救助方面,2007年开始在全国建立农村最低生活保障制度,补助水平逐年提高。在教育方面,结合农村税费改革,建立农村义务教育经费保障机制,面向农村学生的资助政策体系不断完善,从2006年秋季入学开始全国农村真正实现了免费义务教育。同时,先后实施了村村通道路工程、村村通广播电视工程、农村饮水安全工程、农村电网建设和改造工程等重大项目,农村生产生活条件大大改善,并为后来农村电商、休闲旅游等新产业、新业态的发展奠定了坚实的基础。

   这一时期,城乡劳动力市场一体化也进一步加快。2002年《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》提出“要逐步形成城乡统一的劳动力市场”。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台,此后相继出台了一系列维护农民工权益的政策。

   (三)2013—2016年以城乡要素市场一体化改革探索为主

   党的十六大以后,农村社会事业加快发展,但在制度上仍然是城乡分割的,而且城乡要素市场一体化进展缓慢,城乡二元体制依然明显。对此,党的十八大提出推动城乡发展一体化,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。党的十八届三中全会专门对健全城乡发展一体化体制机制做出部署。此后,以土地为核心的城乡要素市场一体化改革迈出新步伐,城乡公共服务制度开始并轨。

   在农村土地制度改革方面,2013年中央一号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”,并开展试点。2015年,国家在33个试点地区开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革试点,并在2019年全面推开农村土地征收、集体经营性建设用地入市改革,并深化宅基地改革试点。此外,还在规范土地流转、城乡建设用地“增减挂钩”、土地承包经营权和农民住房财产权“两权”抵押等方面进行积极探索。

   这一时期,城乡公共服务制度并轨也取得积极进展。2014年建立统一的城乡居民养老保险制度,在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面实现城乡一体化。2016年开始推进城乡居民医疗保险制度并轨,2018年基本完成制度整合。在公共卫生经费保障等方面,也实现了城乡标准统一。农村居民在基本公共服务方面能享受到制度上的均等。

   (四)2017年后从城乡发展一体化向城乡融合发展

   2017年,党的十九大在总结国内外城乡发展经验的基础上,着眼于当前城乡关系发展实际和未来城乡关系发展趋势,提出实施乡村振兴战略、建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。当年年底召开的中央农村工作会议进一步提出,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。我国城乡发展战略,由统筹城乡发展、城乡发展一体化,再次上升到城乡融合发展。

  

   城乡融合发展提出的必然性及新要求

  

   城乡融合发展是对统筹城乡发展、城乡发展一体化战略的继承和升华,既具有鲜明的时代特征,也具有鲜明的目标导向、问题导向和价值导向。

   (一)推进城乡融合发展是全面建设社会主义现代化国家的必然要求

1.推进城乡融合发展是实施乡村振兴战略、实现“两个一百年”奋斗目标的客观需要。实现第一个百年奋斗目标,全面建成小康社会,短板在农村,难点是农村贫困人口脱贫;实现第二个百年奋斗目标,全面建设社会主义现代化国家,短板仍然在农村,难点是实现农业农村现代化。当前,我国乡村常住人口还有5.64亿人,到2035年基本实现现代化时,仍会有约4亿人居住在乡村;即使到2050年,依然有几亿人居住在乡村。如果不进一步破除城乡二元体制、推进城乡融合发展,城镇化的虹吸效应会让乡村一步步走向衰落,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《经济纵横》2019年08期

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